Commentaire d’arrêt: Conseil d’Etat, 2/10 SSR, du 31 mars 1989, 77176

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Le Conseil d’Etat statuant au contentieux en 2ème et 10ème sous-sections réunies a rendu un arrêt datant le 31 mars 1989 concernant la délivrance d’une licence sportive par un comité régional et le principe du libre accès aux activités sportives.

Le président de la Fédération Nationale de Natation, par une décision implicite, a refusé aux demoiselles Magali et Angélique Y (les filles mineures des requérants) une licence A. L’Athletic Club de Boulogne-Billancourt a aussi déféré cette même décision au président de la Fédération de Natation. Ensuite, dans une décision du 17 octobre 1984, le comité d’Ile-de-France de la Fédération Française de Natation (défendeur) leur a accordé une licence B.

En 28 janvier 1986, les requérants Mme Y épouse X et l’Athletic Club de Boulogne-Billancourt ont directement saisi le tribunal administratif de Paris pour demander l’annulation de la décision initiale du comité d’Ile-de-France en date du 17 octobre 1984 délivrant une licence B à ses filles. Cette demande tendant l’annulation a été rejetée, et ensuite les requérants ont saisi le Conseil d’Etat par voie d’un recours pour excès de pouvoir, afin de demander le renversement de la décision du tribunal administratif de Paris et le comité d’Ile-de-France.

L’argument des requérants Mme Y et l’Athletic Club de Boulogne-Billancourt est qu’ils peuvent se baser sur l’article 120 du règlement de la Fédération française de natation en date du 9 mars 1978 qui dispose que « les décisions des comités régionaux ne peuvent être frappées d’appel devant le comité de direction et l’assemblée générale que si l’appelant invoque un vice de forme ou une violation des statuts et règlements de la Fédération ». Autrement dit, la décision du comité constituait une atteinte sur le principe du libre accès aux activités sportives et donc refuser une licence A en faveur d’une licence B constitue un excès de pouvoir.

D’autre part, le comité d’Ile-de-France a affirmé qu’aucun vice de forme ou principe général de droit a été violé, que sa décision était légale et dans le champ de leurs compétences.

Ainsi le Conseil d’Etat a rejeté la requête de Mme Y et de l’Athletic Club de Boulogne-Billancourt en raison d’irrecevabilité de la requête.

Les motivations de la décision du Conseil d’Etat sont comme suite :

(1) Les requérants ont mal compris leur argument. L’article 120 concernait les conditions pour le recours administratif préalable devant le comité de direction et l’assemblée générale de la Fédération, et non le recours contentieux devant le juge administratif. Par conséquent, « aucune disposition du règlement de cette fédération ne prévoit l’intervention du président dans la procédure instituée pour régler les litiges », autrement dit ; le président de cette fédération n’a pas la compétence légale d’intervenir et l’Athletic Club de Boulogne-Billancourt n’aurait pas dû déférer la décision.

(2) Mme Y a directement saisi le tribunal administratif de Paris au lieu d’un recours préalable obligatoire avant le recours contentieux. En effet, elle a ignoré la première étape de la procédure.

(3) Les requérants ont affirmé qu’il y a une violation du principe du libre accès aux activités sportives, mais le Conseil d’Etat a trouvé qu’aucune violation n’existait en l’espèce, donc il n’y avait pas un vice de forme et par conséquent les requérants ne satisfaisaient pas les dispositions de l’article 120 du règlement précité. En effet, sa requête était dénuée d’une base légale pour un recours pour excès de pouvoir.

(4) En plus, l’article 120 ne peut pas être engagé pour « exclure un appel fondé sur la méconnaissance de la loi ou des principes généraux de droit ».

Ainsi les problèmes de droit sont les suivants : (1) Les requérants Mme Y et l’Athletic Club de Boulogne-Billancourt satisfaisaient-ils toutes les conditions du recours contentieux devant le juge administratif, en particulier celui du recours préalable obligatoire, et sa requête était-elle bien-fondée ? (2) La décision du comité d’Ile-de-France était-elle une atteinte au principe du libre accès aux activités sportives ? (3) L’accès au sport est-il un principe général de droit ?

Dans un premier temps, cette analyse souligne les conditions de recevabilité à l’égard du recours pour excès de pouvoir (REP), soit le recours préalable obligatoire (I). Nous envisagerons ensuite le contentieux sportif et son développement par voie des principes généraux de droit, et finalement s’il y a une infraction de droit à cause de la décision du comité d’Ile-de-France (II).

 

I/ La recevabilité de la requête par voie de recours pour excès de pouvoir

 La requête de Mme Y et l’Athletic Club de Boulogne-Billancourt a été jugée irrecevable pour plusieurs raisons, notamment parce que les requérants ont invoqué incorrectement les autorités légales et ont ignoré l’ordre de la procédure dans le litige. Ces aspects méritent un commentaire.

 

(A) Conditions de recevabilité tenant à l’acte 

  1. Un motif pour le REP : un vice de forme

Le recours pour excès de pouvoir (REP) est un recours où un requérant saisit le juge administratif afin de lui demander de contrôler la légalité d’une décision administrative et de prononcer l’annulation si elle est illégale.

En l’espèce, la condition tenant à l’acte litigieux est la suivante : « si l’appelant invoque un vice de forme ou une violation des statuts et règlements de la Fédération ». Autrement dit, il s’agit d’un contrôle de légalité externe. Les requérants ont basé leur argument sur l’article 120 du règlement de la Fédération française de natation du 9 mars 1978 afin d’affirmer que la décision du comité d’Ile-de-France peut faire l’objet d’un appel car elle constitue un vice de forme et une violation des règlements de la Fédération de Natation, notamment un principe général de droit. Cependant, cet article ne concerne pas les conditions pour un recours contentieux, mais les conditions pour les voies de recours internes devant les instances supérieures d’une fédération sportive prévues par ce règlement intérieur. Effectivement, les requérants se sont trompés : ils ont appliqué incorrectement la disposition du règlement. Pour cette raison, leur requête a souffert d’un manque de base légale et par conséquent est irrecevable.

Implicitement, le Conseil d’Etat, par son jugement, a dit que la décision viole aucun principe général de droit, donc la délivrance d’une licence B est légale et ne constitue pas un excès de pouvoir. Le cas serait différent s’il y avait une violation d’un principe général de droit, ce qui aurait signifié que la décision faisait grief, une conséquence qui aurait pu baser un REP. 

  1. La délivrance d’une licence sportive : une mesure d’ordre intérieur individuelle

Certains actes administratifs unilatéraux sont insusceptibles de recours contentieux. Les mesures d’ordre intérieur (comme les directives administratives, mesures d’ordre intérieur individuelles et circulaires administratives et les actes du gouvernement) ne peuvent pas être attaquées sauf dans certaines circonstances spécifiques.  Par exemple, au sein de mesures d’ordre intérieur, les mesures d’ordre intérieur individuelles (MOII) sont non-attaquables (CE, Dewrawrin ; CE, Caillol) sauf celles qui affectent les droits fondamentaux de l’administré, autrement dit si elles font grief (CE, Camara ; la jurisprudence Hardouin-Marie).

En l’espèce, la décision contestée, à savoir la délivrance d’une licence B, est une MOII ; donc elle peut être soumise à un recours. Cependant, la requête a été rejetée pour raison d’irrecevabilité. La requête est-elle vraiment irrecevable, ou la raison du refus doit-elle être attribuée à la réticence du juge d’accepter une requête contre une MOII ? C’est un fait avéré que les juges administratifs considèrent souvent qu’ils n’ont pas la compétence juridique de juger la légalité de telles décisions. Il y a une raison pour ce phénomène, c’est-à-dire l’immunité apparente des MOII au recours : leur importance faible dans le grand ordre des choses juridiques. Les MOII consistent souvent en des questions assez insignifiantes par comparaison aux actes administratifs qui violent une loi ou un principe général de droit, par exemple. En plus, le principe de minimus non curat praetor, c’est-à-dire le juge ne s’occupe pas généralement avec des affaires futiles, pourrait justifier ce raisonnement. C’est pour ces aspects que les MOII sont généralement non-attaquables, sauf celles qui font grief.

Donc, en l’espèce, le Conseil d’Etat doit se demander si la non-délivrance d’une licence A aux demoiselles Magali et Angélique Y fait grief. Cet aspect sera développé dans la deuxième partie plus en détail. Maintenant, on va considérer le fait que Mme Y n’a pas fait appel pour un recours préalable obligatoire avant de saisir le tribunal administratif de Paris.

 

(B) Le recours administratif préalable obligatoire (RAPO) avant le recours contentieux

 En l’espèce, un problème découle du fait que Mme Y a directement saisi le tribunal administratif de Paris, causé par sa compréhension incorrecte de l’article 120 du règlement de la Fédération de Natation.

Avant de saisir le juge administratif dans un recours contentieux, toute personne a la possibilité de s’opposer à une décision administrative, par voie d’un recours administratif préalable, la première étape disponible avant d’arriver au juge administratif dans un recours contentieux. C’est une manière de régler une dispute en interne. Le recours administratif préalable peut être gracieux ou hiérarchique. En l’espèce, il s’agit d’un recours gracieux s’adressant directement à l’auteur de la décision implicite contestée, c’est-à-dire le comité de la Fédération. Parce qu’« aucune disposition du règlement de cette fédération ne prévoit l’intervention de son président dans la procédure instituée pour régler les litiges », il semble qu’un recours hiérarchique n’aurait pas été disponible, car un tel recours s’adresse au supérieur hiérarchique, c’est-à-dire le président de la Fédération de Natation de l’auteur de la décision.

Le principe général est que ce recours n’est pas obligatoire. Cependant, il y a de textes législatifs particuliers qui y dérogent et imposent la règle du recours administratif préalable obligatoire (RAPO). C’est le cas pour le contentieux du sport, codifié aux articles L. 141-4 et R. 141-5 du Code du sport – la procédure de conciliation. Elle concerne les « conflits nés à l’occasion d’une activité sportive, opposant les licenciés, les associations et sociétés sportives et les fédérations agréées » (l’article L. 141-4), qui « constituent un préalable obligatoire à tout recours contentieux lorsque le conflit résulte d’une décision, susceptible ou non de recours interne, prise par une fédération dans l’exercice de prérogatives de puissance publique ou en application de ses statuts » (l’article R. 141-5). Le RAPO concerne donc les contestations des actes pris par la fédération sportive relatifs à l’organisation des compétitions (ex. délivrance des licences), par voie de leur fonctionnement interne (ex. assemblée générale, comité de direction). Cependant, le RAPO est limité seulement aux contestations des « décisions fédérales individuelles » (CE, 20 novembre 1996, Club de Reims Haltérophilie et musculation, nº164185, 164721 et 168145 ; CE, 19 janvier 2009, Sté Blagnac sporting club rugby, nº314049).

Dans l’arrêt 26 juillet 2011 « Ligue corse de football », le Conseil d’Etat a considéré « qu’il s’ensuit que le recours juridictionnel formé devant le tribunal administratif n’est pas recevable lorsqu’il n’a pas été précédé de l’exercice des recours internes prévus par les règlements intérieurs de la fédération… ». Autrement dit, les recours préalables doivent être exercés avant le recours contentieux sous peine d’irrecevabilité. En conséquence, le RAPO est devenu intégral au processus juridictionnel qui détermine les conditions de recevabilité de recours contentieux, notamment les contentieux sportifs.

En l’espèce, les requérants n’ont pas noté que le recours contentieux est formé contre la décision prise sur le recours administratif préalable et non contre la décision initiale. Cet erreur forme une autre raison pour laquelle la requête a été rejetée.

D’autre part, les considérations des principes généraux de droit ont été invoquées.

 

II/ La signification du contentieux sportif et conditions d’attaquer une décision sportive 

 Il convient de considérer la portée des principes généraux de droit (PGD) en général, avant de les considérer au sein du contexte de contentieux sportif. Ainsi, on va se demander, sur ce fondement, si la décision du comité d’Ile-de-France est une violation d’un PGD.

 

(A) Le principe du libre accès aux activités sportives

  1. Sur le fondement des principes généraux du droit

Le PGD peut s’exprimer généralement comme les principes de droit dégagés par la jurisprudence du Conseil d’Etat, et parfois la Cour de Cassation, qui peuvent être constitutionnalisés par le Conseil constitutionnel. On dit qu’ils sont « découverts » par le juge au vu de la philosophie politique nationale et le droit existant. Notamment, les PGD s’appliquent à l’Administration, même en l’absence de textes législatifs contraires. Les PGD résultent en partie de la caractéristique jurisprudentielle et autonome de la juridiction administrative (TC, 8 février 1873, Blanco). En ce sens, le Professeur René Chapus avait utilisé le terme « jurislateur » pour décrire le rôle du juge administratif. Grace aux arrêts CE, 5 mai 1944, Trompier-Gravier et CE, 26 octobre 1945, Aramu, les PGD sont donc importants car ils représentent des autorités jurisprudentielles qui sauvegardent les droits fondamentaux des individus contre des décisions arbitraires de l’Administration.

  1. Les principes généraux de droit dans le contexte du sport

Dans le contexte des PGD liés aux libertés sportives, le contentieux du sport a commencé dans une décision du CE, 22 novembre 1974, Fédération française d’articles de sports (FIFAS). Il a continué d’être développé dans l’arrêt du CE, 16 mars 1984, Broadie et autres qui a dégagé le principe général du libre accès aux activités physiques et sportives. La jurisprudence Broadie nous apprend que « toutefois, dans l’exercice de ce pouvoir, lesdites fédérations ne peuvent légalement porter atteinte au principe du libre accès aux activités sportives pour tous et à tous les niveaux, qui résulte de l’article 1er de la loi précitée[1], et au principe de l’égalité, que dans la mesure où ces atteintes ne sont pas excessives au regard des objectifs poursuivis ».

En ce sens, les décisions prises par les fédérations nationales sportives sont soumises à un contrôle de proportionnalité.

En l’espèce, les pièces du dossier consistent, entre autres, à la loi nº75-988 du 29 octobre 1975. La disposition pertinente à nos considérations s’est trouvée dans son premier article. Article 1 de la loi (« loi Mazeaud ») dispose que le sport constitue une « obligation nationale ». Broadie a dirigé le principe de libre accès aux activités sportives grâce à cette disposition, et à la lumière du principe d’égalité.

En l’espèce, ce PGD a été invoqué par les requérants. Sur ce fondement, on va se demander si la décision du comité a vraiment violé ce PGD. 

 

(B) La décision du comité : violation du principe du libre accès ?

En résumé, le Conseil d’Etat a présenté un nombre de considérations qui ont mis en lumière la nature problématique de cette requête : le manque d’un motif pour le REP (c’est-à-dire un vice de forme), la non susceptibilité des MOII, la violation d’un PGD, et la non-adhérence au processus juridictionnel (le RAPO).

Une licence sportive permet la participation aux compétitions de la fédération sportive. En l’espèce, les requérants n’étaient pas contents avec le degré de la licence délivrée. La délivrance d’une licence est un acte unilatéral. Le type de décision attaqué concernait une délivrance d’une licence sportive. Il se peut qu’il s’agisse d’une « décision fédérale individuelle ». D’une part, la jurisprudence nous dit qu’une contestation contre ce type d’acte devrait être recevable.

D’autre part, l’alinéa 1 de l’article L. 131-6 du Code du sport dispose que « la licence sportive est délivrée par une fédération sportive ou en son nom. Elle ouvre droit à participer aux activités sportives qui s’y rapportent et, selon des modalités fixées par ses statuts, à son fonctionnement ». Cela signifie que la délivrance de la licence sportive est dégagée par des prérogatives des fédérations sportives. En ce sens, est-ce qu’une telle décision peut faire l’objet d’un examen de la part du juge administratif ?

Il convient de noter que le principe du libre accès n’est pas absolu. Les fédérations sportives peuvent y déroger s’il y a des objectifs d’intérêt général justifiant une atteinte, et les moyens employés pour atteindre cet objectif sont proportionnés. Dans Broadie, les moyens étaient disproportionnés. Donc, il faut demander si la décision du comité d’Ile-de-France en l’espèce est disproportionnée.

La jurisprudence nous donne quelques réponses à la question de proportionnalité et de recevabilité. Selon un arrêt du 14 mai 1990, LUC, les fédérations ont le droit d’empêcher les mutations pour garantir l’équité sportive, pourvu que ça ne porte pas atteinte au principe du libre accès. Dans un autre arrêt, un club a contesté un résultat pour des fautes d’arbitrage – le juge refuse de trouver recevable une demande tendant l’annulation d’une décision d’arbitre à moins que le requérant puisse démontrer que la décision est une infraction d’un PGD (CE, 1 juin 1984, CA Mantes-la-Jolie).

Peut-être que l’on peut déterminer la question de proportionnalité en demandant si la décision fait grief. Sur les faits de l’espèce, le président de la Fédération de Natation a refusé une licence A aux requérants, qui ont été accordés une licence B par son comité. Objectivement, on ne peut pas nier que cela était un résultat défavorable, mais il est problématique d’affirmer que la décision fait grief. Pour faire grief, une décision doit porter atteinte aux droits de l’administré. Ici, on ne peut pas constater une infraction du principe du libre accès ; les filles ne se sont pas faites refuser totalement une licence, mais ont plutôt bénéficié de la délivrance d’une licence de degré autre – ainsi, on leur a néanmoins accordé une licence. En plus, le PGD précité est un principe qualifié. Donc, il suit logiquement que le Conseil d’Etat n’a pas trouvé ici une violation de cette liberté d’accès aux activités sportives.

Lorsqu’un grand facteur contributif de l’échec de cette requête découle du fait que le RAPO n’était pas exercé, même si celui-ci n’était pas un problème, la requête aurait été néanmoins infructueuse pour la raison qu’aucune violation du PGD n’a été commise de la part du comité. Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat a validé l’existence d’un PGD consacré au libre accès aux activités sportives et cette décision nous apprend que c’est une évolution bienvenue dans l’histoire des PGD.

[1] La loi nº75-988 du 29 octobre 1975 (Mazeaud).

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