Commentaire d’arrêt : Conseil d’Etat, 10 mai 1974, Sieurs Denoyez et Chorques

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Selon une citation de Louis Rolland, “le service public suppose la direction des gouvernants, la satisfaction d’un besoin d’intérêt général et la carence ou l’insuffisance de l’initiative privée».[1]

Ceci est un arrêt du Conseil d’Etat, en date du 10 mai 1974, Sieurs Denoyez et Chorques.

Le 22 mai 1970, le conseil régional de la Charente-Maritime a établi une tarification pour le bac de l’île de Ré qui distinguait trois catégories d’usagers : les résidents permanents sur l’Île, les habitants de la Charente-Maritime et les autres. Les requérants, Sieurs Denoyez et Chorques, propriétaires des résidences de vacances dans le département de la Charente-Maritime contestent cette décision et demandent à ce que leur tarif soit celui d’un résident de l’île ou celui d’un habitant de la Charente-Maritime et non celui des autres, donc des non-résidents.

En effet, le 22 mai 1970, le Conseil général de la Charente Maritime a pris un arrêté préfectoral instituant la légalité des trois tarifs distincts : les résidents de l’île de Ré, les habitants de la Charente-Maritime et les autres/ général, « sur la liaison entre la Palice et l’île de Ré ». [2] Par la suite, le 3 juin 1971, le préfet de la Charente-Maritime a pris une décision, refusant au requérant, Sieur Denoyez, « de le faire bénéficier du tarif appliqué aux habitants de l’île de Ré, par la régie départementale des passages d’eau »,[3] de lui restituer un trop-perçu du prix, et d’abroger le tarif des cartes d’abonnement sur la liaison la Pallice-Sablanceaux. Le 27 octobre 1971, ce même préfet a pris une décision, refusant au requérant, Sieur Chorques, « de lui accorder le bénéfice du tarif appliqué aux habitants de l’île de Ré par la régie départementale des passages d’eau».[4] À la suite des deux décisions prises (3 juin et 27 octobre 1971), le tribunal administratif a rejeté la demande des deux requérants le 7 juin 1972. Quelques années plus tard, le Conseil d’Etat a été saisi, pour un recours pour excès de pouvoir (REP) par Sieurs Denoyez et Chorques, et a donc pris une décision en faveur de celle prise par le Tribunal administratif de Poitier, le 10 mai 1974.

Pour prendre une décision, le Conseil d’Etat doit prendre en compte de nombreux facteurs, comme par exemple, les arguments des requérants dans ce cas-ci, et du défendeur. En effet, Sieurs Denoyez et Chorques doivent argumenter et démontrer au Conseil d’Etat, l’importance du principe d’égalité devant le service public. Ils doivent également contredire les arguments du défendeur (le préfet de la Charente-Maritime). Par ailleurs, celui-ci quant à lui, doit argumenter que dans cette situation précise, nul existe de loi d’usager avec des situations différentes, ou de nécessité de l’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service public . Ainsi donc, « la fixation de tarifs différents » [5] est applicable. De plus, le préfet de la Charente-Maritime doit s’appuyer sur le fait que les personnes possédant « une simple résidence d’agrément »,[6]  l’ile Re  ne sont pas vue comme ceux remplissant le critère du « régime préférentiel ». [7]

Cet arrêt nous pousse donc à nous demander si les distinctions opérées par la tarification respectent le principe d’égalité.

Ainsi, en considérant tous les facteurs fournis au Conseil d’Etat pour juger ce REP, celui-ci a jugé, le 10 mai 1974, en faveur de la décision prise par le tribunal administratif de Poitiers. En d’autres termes, le Conseil d’Etat a rejeté la demande des requérants, Sieurs Denoyez et Chorques. 

Pour pouvoir prendre cette décision, le Conseil d’Etat doit, comme mentionné ci-dessus, prendre en considération tous les facteurs fournis, comme les arguments des deux parties. Mais également le facteur qui a poussé le Conseil d’Etat d’aller en faveur de la décision précédente est principalement, que les distinctions des tarifs doivent être justifiées soit par une loi, soit par des différences des situations appréciables ou soit par une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service public. En l’espèce, il existe donc une différence de situation appréciable entre résidents de l’île  et continentaux, mais pas entre Charentais et autres. Dès lors, la tarification est illégale et la décision ne peut qu’ être contre les requérants.

Cet arrêt du Conseil d’Etat met en valeur le mode d’emploi du principe d’égalité appliqué aux services publics administratifs. 

Ainsi donc, nous nous demandons est-ce que cette différence de tarif entre les usagers d’un service public a des incidences sur le principe d’égalité devant le service public ?  Nous verrons en premier lieu, le principe du service public comme un domaine principal de l’action publique (I) et par la suite un respect de ce principe d’égalité malgré le fait que le Conseil d’Etat accepte ce « régime tarifaire préférentiel » (II).[8]

I. Le service public, un domaine principal de l’action administrative

Le service public est l’un des domaines principaux de l’action administrative. En effet il met en œuvre des ressources matérielles (services des eaux), financières (aide social, taxes), culturelle (monuments) et juridiques afin de servir l’intérêt général.[9] Celui-ci se différencie par deux catégories, les services publics administratifs et les services publics industriels et commerciaux (A). Dans cet arrêt, le service public en question est celui des bacs, ce qui nous pousse à étudier, le service des bacs comme un service public administratif (B).

A. Les services publics administratifs (SPA) et les services publics industriels et commerciaux (SPIC), une différenciation

Le service public, comme mentionné ci-dessus, est une activité d’intérêt général gérée par une personne publique ou par une personne privée sous le contrôle d’une personne publique.[10] Aujourd’hui le service public est un des domaines et l’action administrative qui ne cesse d’évoluer.[11] On peut ainsi donc caractériser deux catégories de service public en France : les services publics administratifs (SPA) et les services publics industriels et commerciaux(SPIC).

Les services publics sont extrêmement fondamentaux dans la structure de la vie politique et sociale et ils ont pour charge de prendre sous leur domination toute une série d’activités sociales. Les SPA sont ainsi des services d’Etat et comme illustré dans cet arrêt, un service local avec le service des bacs, proposé par le département de la Charente-Maritime.[12] Pour différencier ces deux types de services publics, il est important de comprendre qu’ un SPA n’a aucune vocation lucrative, en d’autres termes il a le droit de faire des bénéfices mais ceux-ci ne pourront en aucun cas être répartie entre les agents du service public en question.[13] Ainsi donc pour résumer, un SPA n’a pas de but lucratif et peut être gérée par une personne publique (service public d’État) ou par une personne privée (service public local).[14]

Les services publics définis comme industriels et commerciaux sont, quant à eux, illustrés par un arrêt du tribunal des conflits en 1921, surnommé Bac d’Eloka.[15]Dans celui-ci le tribunal des conflits décide que ce service n’est plus un SPA si les modalités de financement et de gestion sont comparables à une activité privée.[16] De plus, il décide que celui-ci, bien que exploité en régie directe, directement par la colonie, qui est donc une personne publique « dans les conditions d’un industriel ordinaire » [17] ce qui a entraîné une qualification de ce service comme industriel et commercial.[18] Le SPIC a donc, contrairement au SPA, un régime juridique principalement attaché au droit privé.

Ainsi donc, en d’autres termes, pour distinguer clairement un SPIC et un SPA, trois critères sont essentiels à connaître : la nature du service (administratif[19] ou industriel et commerciales),[20] les modalités d’organisation et de fonctionnement du service (service en régie directe ou indirecte) et finalement le critère de financement (financé par les redevances des usagers sera un SPIC[21] financé par des subventions fiscales ou des dotations ou des subventions sera un SPA.[22]

Aujourd’hui le service des bacs maritimes est désormais vu comme des SPA.[23]

B. Le service des bacs, un service public administratif 

Comme mentionné ci-dessus , le service public des bacs est désormais considéré comme un  service public administratif, aussi appelé SPA. En effet , il est considéré ainsi, au motif que les bacs ont le même objet que la voie ou l’infrastructure routière dont ils sont le complément indispensable.[24]

Cet arrêt est donc intéressant dans le fait que cette décision prise par le Conseil d’Etat en 1974 relatif au bac à péage de l’île de Ré  qualifie les bacs de transport comme publics. De plus, leur exploitation est considérée comme un SPA malgré que leur modalités de fonctionnement peuvent et sont relever du droit commercial qui normalement leur pousseraient plus, vers un  SPIC. Cette qualification d’un bac maritime comme un SPIC a donc été fait dans l’arrêt Bac d’Eloka  en 1921 [25] où le Conseil d’Etat a pris une décision en opposition à celle prise quelques années plus tard, en 1974.[26] Nous pouvons ainsi supposer que le juge administratif a, en 1974,[27] décidé d’interpréter les faits et le texte, vu comme insuffisant pour prendre une décision radicale.

En d’autres termes, les bacs maritimes étaient donc précédemment qualifiés comme des SPIC en 1921,[28] mais ont été requalifié comme des SPA suite à une interprétation du Conseil d’Etat en 1974.[29]  Le juge les a enfin qualifiés des SPA en 1989.[30] Il est donc important de comprendre que cet arrêt nous permet de voir que la qualification d’un service public peut varier dans l’espace. Elle dépendra, en effet, des modes de financement et de gestion du service.[31]

Ainsi avec l’identification du service public des bacs comme un SPA, nous avons donc un principe d’égalité qui n’est pas respecté. Cependant, cet arrêt illustre un SPA qui respecte les lois de Rolland malgré le fait qu’il impose une différenciation de tarifs.

II. Le respect du principe d’égalité malgré l’acceptation d’un « régime tarifaire préférentiel » [32]

Cet arrêt du Conseil d’Etat[33] est intéressant car il nous montre comment le juge administratif a justifié sa décision, qui va normalement à l’encontre des lois de Rolland, respecte en effet, ce principe d’égalité (A) malgré l’application d’un régime tarifaire préférentiel (B). 

A. Le principe d’égalité devant le service public

Les SPA relèvent en effet du droit administratif. Il existe des règles juridiques et des régimes contentieux différenciés s’appliquant aux deux types différents  de catégories. Il existe par ailleurs, des principes communs aux services publics de manière générale : les lois du service public aussi appelé lois de Rolland.[34] Ces lois regroupent quatre principes : l’égalité, la neutralité, la continuité, et la mutabilité. En d’autres termes, le régime juridique des services publics répond aux principes de continuité, de mutabilité (donc aux évolutions de l’intérêt général), d’égalité (de traitement des usagers) qui s’étend vers un principe de neutralité. 

Notre arrêt se concentre sur le principe d’égalité. Le principe d’égalité signifie que tout individu doit être traité de la même façon par la loi. Celui-ci est fondamental car il est un principe général du droit (PGD) identitaire et symbolique du droit administratif, [35] comme droit politique et démocratique. Le principe d’égalité des citoyens, devant la loi, figure en effet à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyens de 1789.[36] Le principe d’égalité, qui figure dans la devise de la République (Liberté, Égalité, Fraternité), est de tous les principes constitutionnels, celui qui est le plus souvent invoqué devant le Conseil Constitutionnel. Celui-ci l’a, comme mentionné ci-dessus, constitutionnalisé.[37] Ce principe a été encore une fois confirmé par le Conseil d’Etat en 1961.[38]

L’arrêt d’origine qui illustre voire qui définit le principe d’égalité, [39] établit que les administrés doivent être traités de manière égale devant le service public en question, ici, le service des bacs de la Charente-Maritime. [40] Ils doivent, par conséquent, être traités comme égaux dans des situations identitaires. En conséquence, lorsque les usagers se trouvent dans une situation différente, une inégalité de traitement administratif s’applique[41] comme dans notre arrêt.[42]

L’arrêt Dénoyez[43] nous montre donc un principe d’égalité des usagers devant le service public avec des exceptions au principe, celui d’une discrimination autorisée, ou en d’autre terme d’un « régime préférentiel » justifié.

B. Un « régime préférentiel »[44] justifié

L’arrêt du Conseil d’Etat Sieurs Denoyez et Chorques[45] nous présente, deux propriétaires de résidences sur l’île de Ré, dans le département de la Charente-Maritime. En effet, ils souhaitent bénéficier du tarif résident de l’île de Ré ou habitants de la Charente-Maritime au lieu de celui des non-résidents (tarif général).[46] En effet, comme mentionné ci-dessus, si les usagers du service public sont dans une situation différente, il y aura bien évidemment une différence de traitement, c’est-à-dire, une inégalité.

L’arrêt Denoyez mentionne le fait qu’il y aurait une fixation de tarifs différents « à moins qu’elle ne soit la conséquence nécessaire d’une loi, soit qu’il existe entre les usagers des différences des situations appréciables, soit qu’une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service ou de l’ouvrage commande cette mesure ».[47]  Ainsi donc, nous avons un régime préférentiel mais différent entre les habitants de l’île de Ré et les habitants de la Charente-Maritime, au motif qu’il y a dans ce cas-ci une différence de situation : l’un réside dans  l’île et l’autre dans le département ; d’où le respect du principe de l’égalité dans le motif d’une situation différente.

Cependant, comme mentionné dans notre arrêt, « les personnes qui possèdent une simple résidence d’agrément à l’île de Ré ne sauraient être regardées comme remplissant les conditions justifiant que leur soit appliqué un régime préférentiel »[48], ainsi donc, il y a encore une fois une situation différente où les deux requérants ne sont ni des résidents de l’île, ni des habitants du département mais des propriétaires venant de l’étranger qui possède des « résidences d’agréments »[49] ou plus particulièrement de vacances. Il n’y aurait donc pas de situation différente, et donc une situation identique entre les deux requérants et les résidents de la Charente-Maritime. Nous avons donc, les requérants et les résidents de la Charente-Maritime comme administrés égaux, dans une situation identique, devant le service public des bacs.

Ainsi avec les trois critères dégagés par le Conseil d’Etat dans cet arrêt, le respect peut justifier une atteinte au principe d’égalité avec comme mentionné ci-dessus : la différenciation résulte d’une loi, l’existence des différences de situation entre les usagers et finalement le résultat d’une nécessité d’intérêt général en rapport avec le service public.  Ces critères ont ainsi donc été réaffirmés peu de temps après, comme références pour vérifier la légalité des réglementations contestées.[50] C’est ainsi, qu’en 2009, le juge administratif fait application de ce nouveau principe pour déclarer la réglementation régissant l’accès au service de la restauration scolaire illégale et discriminatoire.[51]

En d’autres termes, il existe une différence de situation entre résidents de l’île de Ré et ceux du département de la Charente-Maritime mais pas entre les habitants de la Charente-Maritime et les autres. Par conséquent, la tarification demandée par les requérants est illégale et le régime préférentiel établi est justifié, tout en respectant le principe d’égalité, établi par les lois de Rolland.  


[1] Gilles J. Guglielmi, ‘Une introduction au droit du service public’ (Université Panthéon-Assas-II, Paris 1994), 6.

[2] Arrêt du Conseil d’Etat du 10 mai 1974, Sieurs Denoyez et Chorques.

[3] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2).

[4] ibid.

[5] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2).

[6] ibid.

[7] ibid.

[8] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2). 

[9] Frédéric Rolland, Partie 3, ‘Les domaines de l’action administrative’, Chapitre 1, Le cadre de l’action administrative, le service public.

[10] Arrêt du Conseil d’Etat du 13 mai 1968, Caisse Primaire Aide et Protection.

[11] Arrêt du Conseil d’Etat du 31 juillet 1912, Granits Porphyroïdes des Vosges.

[12] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2).

[13]  Rolland (n 9).

[14] Arrêt du Conseil d’Etat du 28 juin 1963, Narcy.

[15] Arrêt du Tribunal des conflits du 22 janvier 1921, Société Commerciale de l’Ouest Africain.

[16] Rolland (n 9).

[17] Société Commerciale de l’Ouest Africain (n 15).

[18] ‘Le service public: définition et distinction SPA/SPIC’ (Cours de droit, 28 septembre 2019) <https://cours-de-droit.net/le-service-public-definition-et-distinction-spa-spic-a130494156/> consulté le 18 mars 2020.

[19] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2).

[20] Société Commerciale de l’Ouest Africain (n 15).

[21] ibid.

[22] Arrêt du Conseil d’Etat du 13 décembre 1984, Commune de Pointe-à-Pitre.

[23] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2). 

[24] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2). 

[25] Société Commerciale de l’Ouest Africain (n 15).

[26] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2). 

[27] ibid.

[28] Société Commerciale de l’Ouest Africain (n 15).

[29] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2). 

[30] Arrêt du Conseil d’Etat du 10 juillet 1989, Régie départementale des passages d’eau de la Charente-Maritime.

[31] Nadine Poulet-Gibot Leclerc, Droit administratif : sources, moyens, contrôles (3ème édition, Bréal 2007).  

[32] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2). 

[33] ibid.

[34] Rolland (n 9).

[35] ibid.

[36] ‘La justice est-elle égale pour tous’ (Vie Publique, 11 juin 2019) < https://www.vie-publique.fr/fiches/38037-principe-constitutionnel-degalite-devant-la-justice> consulté le 18 mars 2020. 

[37] Décision du Conseil Constitutionnel du 16 juillet 1971, Liberté d’Association.

[38] Arrêt du Conseil d’Etat du 9 mars 1961, Société des Concerts du Conservatoires.

[39] ibid.

[40] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2). 

[41] Rolland (n 9).

[42] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2). 

[43] ibid.

[44] ibid.

[45] ibid.

[46] ibid.

[47] ibid.

[48] Sieurs Denoyez et Chorques (n 2).

[49] ibid.

[50] ‘Jurisprudence: Arrêt Denoyez et Chorques du Conseil d’Etat (10 Mai 1974)’ (Enfant Tous Égaux) <http://www.enfants-tous-egaux.fr/jurisprudence-arret-denoyez-et-chorques-du-conseil-d-etat-10-mai-1974/> consulté le 18 mars 2020.

[51] Arrêt du Conseil d’Etat du 23 octobre 2009, Oullins.

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